Wenn der Staat eingreift: Kroatiens Versuch, ein marodes Planungssystem zu entwirren

Die Kritik am neuen Gesetzespaket ist nicht unberechtigt. Die von Teilen der Fachwelt geäußerten Bedenken hinsichtlich Zentralisierung, beschleunigter Genehmigungsverfahren und der potenziellen Aushöhlung von Planungsschutzmaßnahmen verdienen besondere Beachtung. Dennoch leidet ein Großteil der öffentlichen Debatte unter einem eklatanten Versäumnis: Sie ignoriert weitgehend das strukturelle Versagen, das den staatlichen Eingriff überhaupt erst erforderlich machte – die anhaltende Unfähigkeit zahlreicher Kommunen, die ihnen seit Langem übertragenen Aufgaben wahrzunehmen.

Kroatien besaß bereits 2014 einen sehr anspruchsvollen Planungsrahmen. Detaillierte Bebauungspläne waren, wo vorgeschrieben, obligatorisch, die Bereitstellung von Infrastruktur war Voraussetzung für die Entwicklung, und die Flächennutzungsplanung (städtische Flurbereinigung) existierte als Rechtsinstrument. Dieses Modell ähnelte stark der kontinentaleuropäischen Planungslehre und wird heute oft nostalgisch als verlorener Goldstandard angeführt.

In der Praxis erwies sich dies jedoch als weitgehend undurchführbar. Viele Kommunen versäumten es, nachgeordnete Planungsebenen umzusetzen, die Infrastruktur blieb ungebaut, und die Entwicklung stagnierte oder wurde nur durch Ad-hoc-Ausnahmeregelungen vorangetrieben. Die Privatwirtschaft – Bauträger, Ingenieure und Planer – beklagt seit Jahren chronische administrative Engpässe und ungleiche institutionelle Kapazitäten der Kommunen. Das Problem lag nicht in übermäßiger Regulierung an sich, sondern in der Diskrepanz zwischen formaler Autonomie und der tatsächlichen Fähigkeit zur Umsetzung von Maßnahmen.

Die kommunale Selbstverwaltung in Kroatien befindet sich im Spannungsfeld zwischen Verantwortung und politischer Realität. Zahlreiche Gemeinden verfügen nicht über ausreichend Fachkräfte, organisatorische Ressourcen oder finanzielle Mittel, um komplexe Planungsprozesse zu bewältigen oder die Infrastruktur für Gebiete zu finanzieren, die sie selbst als entwicklungsfähig ausgewiesen haben. Die Folge ist nicht der Schutz des Handlungsspielraums, sondern Lähmung: Rechtsunsicherheit für Investoren, verschobene Projekte und verpasste Entwicklungschancen.

Diese Dysfunktion wird durch lokale politische Anreize noch verstärkt. Die lokale Wählerschaft priorisiert oft den kurzfristigen Erhalt des Status quo – insbesondere in Gebieten, die vom Kleintourismus und informellen Mietwirtschaften geprägt sind. Strategische Entwicklung, die typischerweise die Zusammenlegung von Land, Infrastrukturinvestitionen und einen langen Zeithorizont erfordert, ist politisch kostspielig. Lokale Politiker, verständlicherweise risikoscheu, vermeiden häufig Entscheidungen, die Widerstand hervorrufen könnten, selbst wenn diese für die langfristige wirtschaftliche Nachhaltigkeit unerlässlich sind.

In diesem Kontext – nicht aus ideologischem Eifer für Zentralisierung – hat der Staat seine Rolle ausgeweitet. Instrumente, die ein Eingreifen auf höherer Ebene ermöglichen, wenn die lokale Planung versagt, sind weniger ein Machtgriff als vielmehr der Versuch, ein System wieder in Gang zu bringen, das nicht mehr funktioniert. Diese Lösungen sind alles andere als perfekt. Doch praktikable Alternativen, die kurzfristig Ergebnisse liefern, sind auffallend selten.

Der gleiche Realismus gilt für Baugenehmigungen. Verwaltungsrückstände, Personalmangel und die Zersplitterung der Verfahren sind hinlänglich bekannt. Digitalisierung und Verfahrensvereinfachung, insbesondere im Einfamilienhausbau, sollen die grundlegende Planbarkeit wiederherstellen. Deutlich verkürzte Bearbeitungszeiten sollten eher als Zielsetzung denn als Garantie betrachtet werden; der Rechtsrahmen basiert weiterhin auf dem allgemeinen Verwaltungsrecht. Dennoch ist die Beschleunigung einfachster Bauvorhaben eine vertretbare Reaktion auf systembedingte Trägheit und kein leichtfertiger Verzicht auf Standards.

Das wohl am meisten missverstandene Element der Reform ist die städtische Flächenkonsolidierung. Diese ist keineswegs eine versteckte Form der Enteignung, sondern ein Planungsmechanismus, der die extreme Zersplitterung des Landbesitzes überwinden soll, welche eine koordinierte Entwicklung unmöglich macht. Dabei werden Grundstücke innerhalb eines definierten Gebiets vorübergehend neu geordnet, um Infrastruktur, öffentliche Flächen und funktionale Grundstücke zu schaffen. Die Eigentümer erhalten im Gegenzug Land von gleichem Wert.

Ohne solche Instrumente verfällt die Entwicklung in das, was Kroatien nur allzu gut kennt: kleinteilige Bebauung, verzögerte Infrastruktur, enge Zufahrtsstraßen und ein chronischer Mangel an öffentlichem Raum. Der Widerstand gegen die Konsolidierung wurzelt in einem historischen Misstrauen gegenüber Institutionen, der Angst vor Missbrauch und politischem Opportunismus. Doch das Instrument selbst ist unverzichtbar. Was Kroatien fehlt, ist nicht das rechtliche Konzept, sondern die institutionelle Kapazität, es auf lokaler Ebene umzusetzen.

Es ist unrealistisch, von den ohnehin schon überlasteten Kommunen zu erwarten, dass sie komplexe Konsolidierungsprozesse eigenständig bewältigen. Ein Hybridmodell, das öffentliche Aufsicht mit privater Umsetzung verbindet, dürfte der einzig praktikable Weg sein. Solche Modelle sind in Westeuropa und den USA weit verbreitet, wenn auch in unterschiedlicher institutioneller Form. Für Kroatien ist die praktische Umsetzbarkeit wichtiger als die theoretische Strenge.

Die Tourismusentwicklung birgt ein weiteres ungelöstes Spannungsfeld. Beschränkungen der Aufteilung von Touristenunterkünften zielen darauf ab, spekulative Wohnungsbauprojekte einzudämmen – ein legitimes politisches Ziel. Gleichzeitig sind hochwertige Investitionen in Ferienanlagen häufig auf diversifizierte Eigentums- und Finanzierungsstrukturen angewiesen. Die derzeitigen gesetzlichen Lösungen tendieren zu vorsichtigen, übergangsweise Kompromissen. Ein stärker evidenzbasierter, langfristiger Rahmen ist erforderlich, damit Tourismusdestinationen sowohl investitionsfähig als auch nachhaltig bleiben.

Letztlich laufen die schärfsten Kritiker der Reform Gefahr, ihre Argumente zu übertreiben. Die Gesetze sind zwar nicht perfekt, aber der Status quo war unhaltbar. Jahrelanger Verfahrensstillstand, Kapazitätsengpässe und politisches Zögern ließen kaum Spielraum für schrittweise Verbesserungen. Diese Regierung hat zumindest das Ausmaß des Problems anerkannt und versucht, es anzugehen.

Die entscheidende Bewährungsprobe wird die Umsetzung sein. Beschleunigte Verfahren müssen fest mit detaillierter Planung und nachweisbarer infrastruktureller Machbarkeit verknüpft bleiben. Werden diese Bedingungen eingehalten, erweisen sich die Befürchtungen einer unkontrollierten räumlichen Degradierung als unbegründet. Andernfalls kann keine Rechtsordnung – ob zentralisiert oder dezentralisiert – weitere Unruhen verhindern.

Diese Reformen lösen Kroatiens Planungsdilemma nicht. Sie signalisieren jedoch ein Ende der Verleugnung. In einem System, das lange durch institutionelle Schwäche und politisches Zögern gelähmt war, ist die Anerkennung des Problems kein trivialer Schritt. Sie ist der notwendige Beginn einer Reform.