Когда вмешивается государство: попытка Хорватии распутать неработающую систему планирования.

Критика нового пакета законодательных актов не лишена оснований. Опасения, высказанные частью профессионального сообщества по поводу централизации, ускоренного выдачи разрешений и потенциального ослабления гарантий планирования, заслуживают пристального внимания. Однако значительная часть публичных дебатов страдает от поразительного упущения. В них в значительной степени игнорируется структурный сбой, который изначально побудил государство к вмешательству: длительная неспособность большого числа местных органов власти выполнять обязанности, которые им давно были доверены.

В Хорватии уже в 2014 году существовала весьма строгая система планирования. Подробные градостроительные планы были обязательны там, где это было предписано, обеспечение инфраструктуры являлось необходимым условием развития, а перераспределение земель (консолидация городских земель) существовало как правовой инструмент. Эта модель во многом напоминала континентальную европейскую доктрину планирования и сегодня часто с ностальгией упоминается как утраченный золотой стандарт.

Однако на практике это оказалось в значительной степени неработоспособным. Многие муниципалитеты не приняли планы более низкого уровня, инфраструктура осталась недостроенной, а развитие либо застопорилось, либо продолжалось с помощью произвольных исключений. Частный сектор — застройщики, инженеры и планировщики — годами указывали на хронические административные препятствия и неравномерность институционального потенциала местных органов власти. Проблема заключалась не в чрезмерном регулировании как таковом, а в разрыве между формальной автономией и реальной способностью реализовывать политику.

Местное самоуправление в Хорватии находится на стыке ответственности и политической реальности. Значительному числу муниципалитетов не хватает квалифицированного персонала, организационной структуры или финансовых возможностей для управления сложными процессами планирования или финансирования инфраструктуры в районах, которые они сами определили как пригодные для застройки. Результатом является не защита территории, а паралич: правовая неопределенность для инвесторов, отложенные проекты и упущенные возможности развития.

Эта дисфункция усугубляется местными политическими стимулами. Местные избиратели часто отдают приоритет краткосрочному сохранению статус-кво, особенно в районах, где развит мелкомасштабный туризм и неформальная арендная экономика. Стратегическое развитие, которое обычно требует консолидации земель, инвестиций в инфраструктуру и долгосрочных перспектив, обходится дорого с политической точки зрения. Местные политики, по понятным причинам, избегая рисков, часто уклоняются от решений, которые могут вызвать сопротивление, даже если такие решения необходимы для долгосрочной экономической устойчивости.

Именно в этом контексте — не из-за идеологического рвения к централизации — государство расширило свою роль. Инструменты, позволяющие вмешиваться на более высоком уровне там, где местное планирование терпит неудачу, представляют собой не столько захват власти, сколько попытку разблокировать систему, которая перестала функционировать. Эти решения далеки от совершенства. Тем не менее, жизнеспособных альтернатив, способных принести результаты в краткосрочной перспективе, крайне мало.

Тот же реализм применим и к выдаче разрешений на строительство. Административные задержки, нехватка персонала и фрагментация процедур хорошо задокументированы. Цифровизация и упрощение процедур, особенно для одноквартирных домов, призваны восстановить базовую предсказуемость. Ожидания значительного сокращения сроков следует рассматривать скорее как желаемые, чем гарантированные; правовая база по-прежнему опирается на общее административное право. Тем не менее, ускорение самых простых форм развития является оправданной реакцией на системную инерцию, а не безрассудным отказом от стандартов.

Пожалуй, наиболее неправильно понимаемым элементом реформы является консолидация городских земель. Консолидация — это отнюдь не скрытая форма экспроприации, а механизм планирования, призванный преодолеть крайнюю фрагментацию землевладения, которая делает скоординированное развитие невозможным. Она временно реорганизует участки в пределах определенной территории, чтобы можно было создать инфраструктуру, общественные пространства и функциональные участки, при этом владельцы получают землю эквивалентной стоимости.

Без таких инструментов развитие неизбежно скатывается к тому, что Хорватии хорошо знакомо: застройка участков, задержки в развитии инфраструктуры, узкие подъездные дороги и хронический дефицит общественных пространств. Сопротивление консолидации проистекает из исторического недоверия к институтам, страха злоупотреблений и политического оппортунизма. Тем не менее, сам инструмент незаменим. Хорватии не хватает не правовой концепции, а институционального потенциала для ее реализации на местном уровне.

Ожидать от муниципалитетов — многие из которых и так перегружены — самостоятельного управления сложными процессами консолидации нереалистично. Гибридная модель, сочетающая государственный надзор с исполнением задач частным сектором, может стать единственным жизнеспособным путем. Подобные механизмы распространены как в Западной Европе, так и в Соединенных Штатах, хотя и в разных институциональных формах. Для Хорватии теоретическая чистота имеет меньшее значение, чем оперативная осуществимость.

Развитие туризма представляет собой еще одну неразрешенную проблему. Ограничения на разделение туристического жилья на квартиры направлены на пресечение спекулятивного строительства многоквартирных домов, что является законной политической целью. В то же время инвестиции в высококачественные курорты часто опираются на диверсифицированные структуры собственности и финансирования. Нынешние законодательные решения склоняются к осторожным, переходным компромиссам. Для того чтобы туристические направления оставались привлекательными для инвестиций и устойчивыми, потребуется более обоснованная, долгосрочная концепция.

В конечном счете, самые яростные критики реформы рискуют преувеличить свои доводы. Законы несовершенны, но существующее положение дел было неприемлемым. Годы процедурного застоя, нехватка ресурсов и политическое уклонение оставляли мало места для постепенных корректировок. Это правительство, по крайней мере, признало глубину проблемы и попыталось с ней справиться.

Решающее испытание будет заключаться в реализации. Ускоренные процедуры должны быть тесно связаны с детальным планированием и доказуемой осуществимостью инфраструктуры. Если эти условия будут соблюдаться, опасения по поводу бесконтрольной деградации пространств окажутся преувеличенными. Если же нет, никакая правовая архитектура — централизованная или децентрализованная — не предотвратит дальнейших беспорядков.

Эти реформы не решают хорватскую проблему планирования. Однако они сигнализируют об отходе от отрицания проблемы. В системе, долгое время парализованной институциональной слабостью и политической нерешительностью, признание проблемы — нетривиальный шаг. Это необходимое начало реформ.