Kiedy wkracza państwo: próba Chorwacji rozwiązania problemu zepsutego systemu planowania

Krytyka nowego pakietu legislacyjnego nie jest bezpodstawna. Obawy zgłaszane przez część środowiska zawodowego dotyczące centralizacji, przyspieszonego wydawania pozwoleń i potencjalnej erozji zabezpieczeń planistycznych zasługują na szczególną uwagę. Jednak znaczna część debaty publicznej cierpi na uderzające pominięcie. W dużej mierze ignoruje ona strukturalną wadę, która w pierwszej kolejności skłoniła państwo do interwencji: przedłużającą się niezdolność dużej liczby samorządów do wykonywania powierzonych im od dawna obowiązków.

Już w 2014 roku Chorwacja dysponowała bardzo wymagającymi ramami planowania. Szczegółowe plany urbanistyczne były obowiązkowe tam, gdzie były przewidziane, zapewnienie infrastruktury było warunkiem wstępnym rozwoju, a przekształcanie gruntów (scalanie gruntów miejskich) istniało jako instrument prawny. Model ten bardzo przypominał doktrynę planowania Europy kontynentalnej i jest dziś często z nostalgią przywoływany jako utracony złoty standard.

W praktyce jednak okazało się to w dużej mierze niewykonalne. Wiele gmin nie przyjęło planów niższego szczebla, infrastruktura pozostawała nierozbudowana, a rozwój albo stał w miejscu, albo postępował w drodze doraźnych wyjątków. Sektor prywatny – deweloperzy, inżynierowie i planiści – od lat wskazywał na chroniczne wąskie gardła administracyjne i nierówny potencjał instytucjonalny w poszczególnych samorządach. Problemem nie była nadmierna regulacja sama w sobie, ale luka między formalną autonomią a rzeczywistą zdolnością do wdrażania polityki.

Samorząd lokalny w Chorwacji jest rozdarty między odpowiedzialnością a rzeczywistością polityczną. Znacznej liczbie gmin brakuje wystarczającej liczby wykwalifikowanych kadr, potencjału organizacyjnego lub zdolności fiskalnych, aby zarządzać złożonymi procesami planowania lub finansować infrastrukturę na obszarach, które same wskazały jako nadające się do zabudowy. Rezultatem nie jest ochrona przestrzeni, ale paraliż: niepewność prawna dla inwestorów, odroczone projekty i utracone możliwości rozwoju.

Tę dysfunkcję pogłębiają lokalne bodźce polityczne. Lokalne elektoraty często priorytetowo traktują krótkoterminowe utrzymanie status quo – szczególnie na obszarach zdominowanych przez drobną turystykę i nieformalną gospodarkę wynajmu. Strategiczny rozwój, który zazwyczaj wymaga konsolidacji gruntów, inwestycji w infrastrukturę i długoterminowych horyzontów czasowych, jest politycznie kosztowny. Lokalni politycy, ze zrozumiałych względów niechętni ryzyku, często unikają decyzji, które mogłyby wywołać opór, nawet jeśli są one niezbędne dla długoterminowej stabilności gospodarczej.

To właśnie w tym kontekście – nie z ideologicznego zapału do centralizacji – państwo rozszerzyło swoją rolę. Instrumenty umożliwiające interwencję na wyższym szczeblu w przypadku niepowodzenia planowania lokalnego są nie tyle próbą przejęcia władzy, co próbą odblokowania systemu, który przestał funkcjonować. Rozwiązania te są dalekie od doskonałości. Jednak realne alternatywy, które mogłyby przynieść rezultaty w krótkiej perspektywie, są wyjątkowo rzadkie.

Ten sam realizm dotyczy pozwoleń na budowę. Zaległości administracyjne, niedobory kadrowe i rozdrobnienie procedur są dobrze udokumentowane. Digitalizacja i uproszczenie procedur, szczególnie w przypadku budownictwa jednorodzinnego, mają na celu przywrócenie podstawowej przewidywalności. Oczekiwania dotyczące drastycznego skrócenia terminów należy traktować jako aspiracje, a nie gwarantowane; ramy prawne nadal opierają się na ogólnym prawie administracyjnym. Niemniej jednak przyspieszenie najprostszych form rozwoju jest uzasadnioną odpowiedzią na systemową inercję, a nie lekkomyślnym porzuceniem standardów.

Być może najbardziej niezrozumianym elementem reformy jest konsolidacja gruntów miejskich. Daleko jej do ukrytej formy wywłaszczenia, konsolidacja to mechanizm planowania mający na celu przezwyciężenie skrajnego rozdrobnienia własności gruntów, które uniemożliwia skoordynowany rozwój. Tymczasowo reorganizuje ona działki na określonym obszarze, umożliwiając tworzenie infrastruktury, przestrzeni publicznej i działek funkcjonalnych, a właściciele otrzymują grunty o równoważnej wartości.

Bez takich narzędzi rozwój automatycznie zmierza w kierunku tego, co Chorwacja zna aż za dobrze: budowa działka po działce, opóźniona infrastruktura, wąskie drogi dojazdowe i chroniczny deficyt przestrzeni publicznej. Opór przed konsolidacją wynika z historycznej nieufności do instytucji, strachu przed nadużyciami i politycznego oportunizmu. Jednak sam instrument jest niezbędny. Chorwacji brakuje nie tyle koncepcji prawnej, co instytucjonalnych możliwości jej wdrożenia na szczeblu lokalnym.

Oczekiwanie, że gminy – wiele z nich już przeciążonych – będą samodzielnie zarządzać złożonymi procesami konsolidacji, jest nierealne. Model hybrydowy, łączący nadzór publiczny z realizacją przez sektor prywatny, może być jedyną możliwą drogą naprzód. Takie rozwiązania są powszechne zarówno w Europie Zachodniej, jak i w Stanach Zjednoczonych, choć w różnych formach instytucjonalnych. W Chorwacji teoretyczna czystość ma mniejsze znaczenie niż wykonalność operacyjna.

Rozwój turystyki stanowi kolejne nierozwiązane napięcie. Ograniczenia w podziale bazy noclegowej mają na celu ograniczenie spekulacyjnego wynajmu apartamentów, co jest uzasadnionym celem polityki. Jednocześnie inwestycje w wysokiej jakości ośrodki wypoczynkowe często opierają się na zdywersyfikowanej strukturze własności i finansowania. Obecne rozwiązania legislacyjne skłaniają się ku ostrożnym, przejściowym kompromisom. Aby destynacje turystyczne pozostały atrakcyjne pod względem inwestycyjnym i zrównoważone, konieczne będą bardziej oparte na dowodach, długoterminowe ramy prawne.

Ostatecznie najzagorzalsi krytycy reformy ryzykują przesadę w swoich argumentach. Przepisy są niedoskonałe, ale status quo było nie do utrzymania. Lata stagnacji proceduralnej, niedoborów mocy przerobowych i unikania polityki nie pozostawiły wiele miejsca na stopniowe zmiany. Ten rząd przynajmniej uznał skalę problemu i podjął próbę jego rozwiązania.

Decydującym kryterium będzie wdrożenie. Przyspieszone procedury muszą być ściśle powiązane ze szczegółowym planowaniem i udokumentowaną wykonalnością infrastruktury. Jeśli te warunki zostaną spełnione, obawy przed niekontrolowaną degradacją przestrzeni okażą się przesadzone. W przeciwnym razie żadna architektura prawna – scentralizowana czy zdecentralizowana – nie zapobiegnie dalszemu chaosowi.

Reformy te nie rozwiązują dylematu planowania w Chorwacji. Są jednak sygnałem odejścia od zaprzeczania. W systemie długo sparaliżowanym przez słabość instytucjonalną i wahania polityczne, rozpoznanie problemu nie jest prostym krokiem. To niezbędny początek reform.