Amikor az állam közbelép: Horvátország kísérlete egy hibás tervezési rendszer kibogozására

Az új jogalkotási csomaggal kapcsolatos kritikák nem alaptalanok. A szakmai közösség egyes részei által a centralizációval, a gyorsított engedélyezéssel és a tervezési biztosítékok potenciális erodálódásával kapcsolatban felvetett aggodalmak körültekintő figyelmet érdemelnek. A nyilvános vita nagy része azonban feltűnő hiányosságoktól szenved. Nagyrészt figyelmen kívül hagyja azt a strukturális hiányosságot, amely az állami beavatkozást eredetileg kiváltotta: számos helyi önkormányzat elhúzódó képtelenségét arra, hogy ellássa azokat a feladatokat, amelyekkel régóta megbízzák.

Horvátország már 2014-ben is rendelkezett egy rendkívül igényes tervezési keretrendszerrel. A részletes városrendezési tervek kötelezőek voltak az előírt területeken, az infrastruktúra biztosítása a fejlesztés előfeltétele volt, és a földrendezés (városi birtokrendezés) jogi eszközként létezett. Ez a modell szorosan hasonlított a kontinentális európai tervezési doktrínához, és ma gyakran nosztalgikusan emlegetik elveszett aranystandardként.

A gyakorlatban azonban ez nagyrészt kivitelezhetetlennek bizonyult. Sok önkormányzat nem fogadott el alacsonyabb szintű terveket, az infrastruktúra kiépítetlen maradt, és a fejlesztések vagy elakadtak, vagy eseti kivételek révén folytatódtak. A magánszektor – fejlesztők, mérnökök és tervezők – évek óta rámutat a krónikus adminisztratív szűk keresztmetszetekre és az önkormányzatok közötti egyenetlen intézményi kapacitásra. A probléma nem önmagában a túlzott szabályozás volt, hanem a formális autonómia és a politika tényleges végrehajtásának képessége közötti szakadék.

Horvátországban a helyi önkormányzatok a felelősség és a politikai valóság között őrlődnek. Jelentős számú település nem rendelkezik elegendő szakemberrel, szervezeti mélységgel vagy pénzügyi kapacitással ahhoz, hogy komplex tervezési folyamatokat kezeljen, vagy finanszírozza az infrastruktúrát azokon a területeken, amelyeket maguk jelöltek ki fejleszthetőnek. Az eredmény nem a tér védelme, hanem bénultság: jogi bizonytalanság a befektetők számára, elhalasztott projektek és elveszett fejlesztési lehetőségek.

Ezt a diszfunkciót súlyosbítják a helyi politikai ösztönzők. A helyi választók gyakran a status quo rövid távú megőrzését helyezik előtérbe – különösen a kisüzemi turizmus és az informális bérleménygazdaságok által jellemzett területeken. A stratégiai fejlesztés, amely jellemzően földterületek konszolidációját, infrastrukturális beruházásokat és hosszú távú tervezést igényel, politikailag költséges. A helyi politikusok, érthető módon kockázatkerülőek, gyakran kerülik az olyan döntéseket, amelyek ellenállást válthatnak ki, még akkor is, ha ezek a döntések elengedhetetlenek a hosszú távú gazdasági fenntarthatósághoz.

Ebben a kontextusban – nem a centralizáció ideológiai buzgalmából – bővítette ki az állam szerepét. Azok az eszközök, amelyek lehetővé teszik a magasabb szintű beavatkozást ott, ahol a helyi tervezés kudarcot vall, kevésbé a hatalom megragadását jelentik, mint inkább egy működésképtelen rendszer blokkjainak feloldására tett kísérletet. Ezek a megoldások messze nem tökéletesek. Mégis, a rövid távon eredményeket hozó életképes alternatívák feltűnően ritkák.

Ugyanez a realizmus vonatkozik az építési engedélyezésre is. Az adminisztratív elmaradások, a személyzethiány és az eljárások széttöredezettsége jól dokumentált. A digitalizáció és az eljárások egyszerűsítése, különösen az egylakásos épületek esetében, az alapvető kiszámíthatóság helyreállítását célozza. A drámaian lerövidült határidőkkel kapcsolatos elvárásokat inkább vágyálomként, mint garantáltként kell kezelni; a jogi keret továbbra is az általános közigazgatási jogon nyugszik. Mindazonáltal a fejlesztések legegyszerűbb formáinak felgyorsítása védhető válasz a rendszerszintű tehetetlenségre, nem pedig a szabványok felelőtlen elhagyása.

A reform talán legfélreértettebb eleme a városi birtokrendezés. A kisajátítás burkolt formája helyett a rendezés egy olyan tervezési mechanizmus, amelynek célja a földtulajdon szélsőséges széttöredezettségének leküzdése, amely lehetetlenné teszi az összehangolt fejlesztést. Ideiglenesen átszervezi a parcellákat egy meghatározott területen belül, hogy infrastruktúra, közterület és funkcionális telkek jöhessenek létre, a tulajdonosok pedig azonos értékű földet kapjanak.

Ilyen eszközök nélkül a fejlesztések ahhoz folyamodnak, amit Horvátország túlságosan is jól tud: telekről telkre történő építkezés, késedelmes infrastruktúra, keskeny bekötőutak és krónikus közterület-hiány. A konszolidációval szembeni ellenállás az intézményekkel szembeni történelmi bizalmatlanságból, a visszaélésektől való félelemből és a politikai opportunizmusból fakad. Maga az eszköz azonban nélkülözhetetlen. Ami Horvátországnak hiányzik, az nem a jogi koncepció, hanem az intézményi kapacitás a helyi szintű megvalósításához.

Irreális elvárni az önkormányzatoktól – amelyek közül sok már túlterhelt –, hogy önállóan kezeljék a komplex konszolidációs folyamatokat. Egy hibrid modell, amely az állami felügyeletet a magánszektorbeli végrehajtással ötvözi, lehet az egyetlen járható út. Az ilyen megoldások Nyugat-Európában és az Egyesült Államokban is elterjedtek, bár eltérő intézményi formákban. Horvátország esetében az elméleti tisztaság kevésbé számít, mint a működési megvalósíthatóság.

A turizmusfejlesztés egy másik megoldatlan feszültséget jelent. A turisztikai szálláshelyek felosztására vonatkozó korlátozások célja a spekulatív apartmanépítés visszaszorítása, ami jogos politikai célkitűzés. Ugyanakkor a magas színvonalú üdülőhelyi beruházások gyakran a diverzifikált tulajdonosi és finanszírozási struktúrákra támaszkodnak. A jelenlegi jogalkotási megoldások óvatos, átmeneti kompromisszumok felé hajlanak. Egy bizonyítékokon alapuló, hosszú távú keretrendszerre lesz szükség ahhoz, hogy a turisztikai célpontok továbbra is befektetésre alkalmasak és fenntarthatóak maradjanak.

Végső soron a reform leghevesebb kritikusai kockáztatják, hogy túloznak. A törvények tökéletlenek, de a status quo tarthatatlan volt. Az évekig tartó eljárási stagnálás, a kapacitáshiány és a politikai elkerülés kevés teret hagyott a fokozatos kiigazításoknak. Ez a kormány legalább elismerte a probléma mélységét, és megpróbált szembenézni vele.

A döntő próbatétel a megvalósításban rejlik. A gyorsított eljárásoknak továbbra is szorosan kell kapcsolódniuk a részletes tervezéshez és a kimutatható infrastrukturális megvalósíthatósághoz. Ha ezeket a feltételeket betartatják, az ellenőrizetlen térbeli degradációtól való félelmek eltúlzottak lesznek. Ha nem, akkor semmilyen jogi struktúra – legyen az központosított vagy decentralizált – nem fogja megakadályozni a további zűrzavart.

Ezek a reformok nem oldják meg Horvátország tervezési dilemmáját. Azonban jelzik a tagadástól való eltávolodást. Egy olyan rendszerben, amelyet régóta megbénított az intézményi gyengeség és a politikai tétovázás, a probléma felismerése nem triviális lépés. Ez a reform szükséges kezdete.