Kad država intervenira: Pokušaj Hrvatske da rasplete nefunkcionalan sustav planiranja

Rasprave o novim zakonima iz područja prostornog uređenja i gradnje ponovno su otvorile jedno od temeljnih pitanja hrvatskog razvoja: tretira li se prostor kao strateški resurs ili i dalje prvenstveno kao polje lokalnog populizma i kratkoročnog političkog kalkuliranja. Prostorno planiranje nije ideološko pitanje. Ono je test institucionalne sposobnosti države - njezine snage da koordinira infrastrukturu, investicije i dugoročni razvoj.

Kritike upućene novom zakonodavnom paketu nisu bez osnove. Dio stručne javnosti opravdano upozorava na rizike centralizacije, ubrzavanja procedura i potencijalnog slabljenja planerskih mehanizama. Međutim, velik dio javne rasprave pati od ozbiljnog nedostatka konteksta. Sustavno se zanemaruje ključna činjenica koja je i dovela do intervencije države: dugotrajna nesposobnost velikog broja jedinica lokalne samouprave da provode ovlasti koje su im godinama bile povjerene.

Hrvatska je već 2014. raspolagala izrazito zahtjevnim planskim okvirom. Izrada planova nižeg reda bila je obvezna ondje gdje je propisana, razvoj je bio infrastrukturno uvjetovan, a institut urbane komasacije postojao je kao alat racionalnog uređenja prostora. Taj je model bio u skladu s kontinentalnoeuropskom planerskom doktrinom i danas se često priziva kao izgubljeni ideal.

U praksi se, međutim, pokazao teško provediv. Brojne jedinice lokalne samouprave nisu donosile planove nižeg reda, infrastruktura se nije gradila, a razvoj je ili stajao ili se odvijao kroz parcijalne iznimke. Realni sektor - investitori, projektanti i inženjeri - godinama upozorava na administrativne zastoje i neujednačene kapacitete lokalnih tijela. Problem nije bila stroga regulacija sama po sebi, nego duboki raskorak između formalne autonomije i stvarne provedbene sposobnosti.

Lokalna samouprava u Hrvatskoj često se nalazi u procjepu između ovlasti i političke realnosti. Značajan broj općina i gradova nema dovoljno stručnih kadrova, organizacijsku strukturu ni fiskalni kapacitet za vođenje složenih planerskih procesa ili financiranje infrastrukture na područjima koja su sami proglasili građevinskima. Posljedica nije zaštita prostora, nego blokada: pravna nesigurnost, odgođeni projekti i izgubljene razvojne prilike.

Dodatni problem proizlazi iz lokalnih političkih poticaja. Lokalno biračko tijelo često favorizira očuvanje postojećeg stanja, osobito u sredinama snažno obilježenima malim turizmom i neformalnim modelima iznajmljivanja. Strateški razvoj, koji nužno uključuje objedinjavanje zemljišta, infrastrukturna ulaganja i dugoročno planiranje, politički je rizičan. Lokalni političari, svjesni tih dinamika, često izbjegavaju odluke koje su dugoročno nužne, ali kratkoročno nepopularne.

U tom kontekstu, jačanje uloge države ne proizlazi iz ideološke sklonosti centralizaciji, nego iz potrebe da se odblokira sustav koji je prestao funkcionirati. Rješenja koja omogućuju intervenciju više razine vlasti ondje gdje lokalna razina ne isporučuje rezultate nisu idealna. No realne alternative koje bi u kratkom roku dale učinak teško je pronaći.

Slična pragmatična logika stoji iza promjena u sustavu izdavanja dozvola. Administrativni zaostaci, manjak kadrova i fragmentiranost postupaka dobro su dokumentirani. Digitalizacija i pojednostavljenje procedura, osobito za obiteljsku stambenu izgradnju, imaju za cilj vratiti osnovnu predvidljivost sustavu. Očekivanja o drastično skraćenim rokovima treba promatrati kao ambiciju, a ne kao zajamčeno pravo, jer se postupci i dalje temelje na općem upravnom okviru. Ipak, ubrzavanje najjednostavnijih oblika gradnje razumna je reakcija na dugotrajnu institucionalnu tromost.

Posebno poglavlje ove reforme čini urbana komasacija, jedan od najčešće pogrešno interpretiranih instituta. Urbana komasacija nije prikriveno izvlaštenje, nego planski mehanizam kojim se prevladava ekstremna rascjepkanost zemljišta. Privremenim preoblikovanjem parcela unutar jasno definirane zone omogućuje se izgradnja infrastrukture, javnih prostora i funkcionalnih građevinskih čestica, uz povrat vlasnicima u ekvivalentnoj vrijednosti.

Bez takvih alata razvoj neizbježno klizi prema onome što Hrvatska već desetljećima proizvodi: parcelnu gradnju, zakašnjelu infrastrukturu, prometni kaos i kronični manjak javnog prostora. Otpor komasaciji proizlazi iz povijesnog nepovjerenja u institucije, straha od zlouporaba i političke instrumentalizacije. No sam instrument je nužan. Ključni problem nije pravni koncept, nego nedostatak institucionalne sposobnosti za njegovu provedbu na lokalnoj razini.

Očekivati da lokalne samouprave, koje su već preopterećene, samostalno vode složene komasacijske procese nije realno. Hibridni model - uz jasnu javnu kontrolu, ali s aktivnom ulogom privatnog sektora u provedbi - nameće se kao jedini izvediv put. Takvi modeli postoje i u zapadnoeuropskim i u američkim sustavima, premda u različitim institucionalnim oblicima. U hrvatskom kontekstu, operativna izvedivost važnija je od teorijske čistoće.

Turistički razvoj dodatno otvara osjetljivo pitanje etažiranja. Ograničavanje etažiranja u turističkim zonama ima legitimnu svrhu suzbijanja spekulativne apartmanizacije. Istodobno, održivi resortni projekti često zahtijevaju fleksibilnije vlasničke i financijske modele. Trenutačna zakonska rješenja treba promatrati kao prijelazna; dugoročno će biti nužan znatno precizniji, analitički utemeljen okvir koji će balansirati investicijsku održivost i prostornu zaštitu.

Najglasniji kritičari reforme u tom smislu često precjenjuju snagu vlastitih argumenata. Zakoni nisu savršeni, ali postojeće stanje bilo je neodrživo. Godine proceduralne blokade, manjka kapaciteta i političkog izbjegavanja ostavile su malo prostora za postupne korekcije. Ova je vlada barem prepoznala dubinu problema i pokušala ga otvoriti.

Pravi test tek slijedi u provedbi. Ubrzani postupci moraju ostati čvrsto vezani uz donošenje detaljnih planova i dokazivu infrastrukturnu izvedivost. Ako se ti uvjeti dosljedno primijene, strah od nekontrolirane devastacije prostora bit će pretjeran. Ako se ne primijene, nijedan zakon - bio on centraliziran ili decentraliziran - neće spriječiti daljnji prostorni kaos.

Ovi zakoni ne rješavaju problem prostornog planiranja u Hrvatskoj. Ali označavaju izlazak iz dugog razdoblja poricanja. U sustavu koji je godinama bio paraliziran institucionalnom slabošću i političkom neodlučnošću, samo imenovanje problema već predstavlja važan prvi korak.