Když stát zasáhne: Chorvatský pokus o rozmotání nefunkčního systému plánování

Kritika nového legislativního balíčku není bezdůvodná. Obavy, které vznáší část odborné komunity ohledně centralizace, zrychleného povolování a možného narušení záruk plánování, si zaslouží pečlivou pozornost. Velká část veřejné debaty však trpí jedním nápadným opomenutím. Z velké části ignoruje strukturální selhání, které v první řadě vedlo k státnímu zásahu: dlouhodobou neschopnost velkého počtu místních samospráv vykonávat povinnosti, které jim byly dlouho svěřeny.

Chorvatsko mělo již v roce 2014 velmi náročný rámec plánování. Podrobné územní plány byly povinné tam, kde byly předepsány, zajištění infrastruktury bylo předpokladem pro rozvoj a pozemkové úpravy (městské pozemkové scelování) existovaly jako právní nástroj. Tento model se velmi podobal kontinentální evropské plánovací doktríně a dnes je často nostalgicky citován jako ztracený zlatý standard.

V praxi se však ukázalo, že je do značné míry neproveditelný. Mnoho obcí nepřijalo plány nižší úrovně, infrastruktura zůstala nevybudovaná a rozvoj se buď zastavil, nebo probíhal na základě ad hoc výjimek. Soukromý sektor – developeři, inženýři a plánovači – již léta poukazuje na chronické administrativní překážky a nerovnoměrnou institucionální kapacitu v rámci místních samospráv. Problémem nebyla nadměrná regulace jako taková, ale rozdíl mezi formální autonomií a skutečnou schopností implementovat politiku.

Místní samospráva v Chorvatsku se ocitá mezi odpovědností a politickou realitou. Značný počet obcí postrádá dostatek odborných pracovníků, organizační hloubku ani fiskální kapacitu k řízení složitých plánovacích procesů nebo financování infrastruktury pro oblasti, které samy označily za rozvojové. Výsledkem není ochrana prostoru, ale paralýza: právní nejistota pro investory, odložené projekty a ztracené rozvojové příležitosti.

Tuto dysfunkci zhoršují místní politické pobídky. Místní voliči často upřednostňují krátkodobé zachování statu quo – zejména v oblastech formovaných drobným cestovním ruchem a neformální ekonomikou s pronájmy. Strategický rozvoj, který obvykle vyžaduje konsolidaci pozemků, investice do infrastruktury a dlouhodobé horizonty, je politicky nákladný. Místní politici, kteří se pochopitelně vyhýbají riziku, se často vyhýbají rozhodnutím, která by mohla vyvolat odpor, a to i v případě, že jsou taková rozhodnutí nezbytná pro dlouhodobou ekonomickou udržitelnost.

Právě v tomto kontextu – nikoli z ideologické horlivosti pro centralizaci – stát rozšířil svou roli. Nástroje, které umožňují intervence na vyšší úrovni tam, kde selhává místní plánování, nejsou ani tak pokusem o uchopení moci, jako spíše pokusem o odblokování systému, který přestal fungovat. Tato řešení zdaleka nejsou dokonalá. Přesto jsou životaschopné alternativy schopné přinést výsledky v krátkodobém horizontu značně vzácné.

Stejný realismus platí i pro stavební povolování. Administrativní nevyřízené záležitosti, nedostatek personálu a fragmentace procedur jsou dobře zdokumentovány. Digitalizace a zjednodušení procedur, zejména u rodinných domů, mají za cíl obnovit základní předvídatelnost. Očekávání dramaticky zkrácených lhůt by měla být považována spíše za aspiraci než za záruku; právní rámec stále spočívá na obecném správním právu. Urychlení nejjednodušších forem rozvoje je nicméně obhajitelnou reakcí na systémovou setrvačnost, nikoli bezohledným opuštěním standardů.

Snad nejvíce nepochopeným prvkem reformy je scelování městských pozemků. Scelování zdaleka není skrytou formou vyvlastnění, ale je plánovacím mechanismem, jehož cílem je překonat extrémní fragmentaci vlastnictví půdy, která znemožňuje koordinovaný rozvoj. Dočasně reorganizuje pozemky v rámci vymezené oblasti tak, aby mohla být vytvořena infrastruktura, veřejný prostor a funkční parcely, přičemž vlastníci obdrží pozemky odpovídající hodnoty.

Bez takových nástrojů se rozvoj automaticky odvíjí od toho, co Chorvatsko až příliš dobře zná: výstavba po parcelách, zpožděná infrastruktura, úzké přístupové cesty a chronický nedostatek veřejného prostoru. Odpor ke konsolidaci pramení z historické nedůvěry k institucím, strachu ze zneužití a politického oportunisme. Samotný nástroj je však nepostradatelný. Chorvatsku nechybí právní koncept, ale institucionální kapacita k jeho implementaci na místní úrovni.

Očekávat, že obce – mnohé z nich jsou již tak přetížené – budou samostatně řídit složité konsolidační procesy, je nereálné. Hybridní model, kombinující veřejný dohled s realizací ze strany soukromého sektoru, může být jedinou funkční cestou vpřed. Taková uspořádání jsou běžná jak v západní Evropě, tak ve Spojených státech, i když v různých institucionálních formách. Pro Chorvatsko je teoretická čistota důležitější než provozní proveditelnost.

Rozvoj cestovního ruchu představuje další nevyřešené napětí. Omezení rozdělení turistického ubytování mají za cíl omezit spekulativní bytizaci, což je legitimní politický cíl. Investice do vysoce kvalitních resortů se zároveň často spoléhají na diverzifikované vlastnické a finanční struktury. Současná legislativní řešení se přiklánějí k opatrným, přechodným kompromisům. Pokud mají turistické destinace zůstat investičně příznivé a udržitelné, bude zapotřebí dlouhodobější rámec založený na faktech.

Nejzarytější kritici reformy nakonec riskují, že svá tvrzení přehánějí. Zákony jsou nedokonalé, ale status quo byl neudržitelný. Léta procedurální stagnace, nedostatku kapacit a politického vyhýbání se nechávala jen málo prostoru pro postupné úpravy. Tato vláda alespoň uznala hloubku problému a pokusila se mu čelit.

Rozhodující zkouškou bude implementace. Zrychlené postupy musí zůstat pevně spjaty s detailním plánováním a prokazatelnou proveditelností infrastruktury. Pokud budou tyto podmínky vymáhány, obavy z nekontrolované prostorové degradace se ukážou jako přehnané. Pokud nebudou, žádná právní architektura – centralizovaná ani decentralizovaná – nezabrání dalšímu chaosu.

Tyto reformy neřeší chorvatské dilema plánování. Signalizují však odklon od popírání. V systému dlouho paralyzovaném institucionální slabostí a politickým váháním není uznání problému triviálním krokem. Je to nezbytný začátek reformy.